邵阳市“十四五”自然资源发展规划

本规划根据《邵阳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和《湖南省“十四五”自然资源发展规划》编制。主要明确“十四五”时期邵阳市自然资源和规划工作的指导思想、基本原则、主要目标，谋划重大举措，部署重大任务，是指导未来五年全市自然资源和规划工作的重要依据，是提升全市自然资源治理能力的行动指南。

第一章　发展成就和发展形势

第一节　发展成就

“十三五”时期，邵阳市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，整合组建了邵阳市自然资源和规划局，科学推进国土空间规划，严格保护自然资源，集约节约利用自然资源，加强生态保护和修复，保障经济社会持续稳定发展，全面完成“十三五”时期确定的各类约束性指标，各项工作取得了新进展、新成效。

1.耕地保护成效明显

“十三五”期间，邵阳市土地利用总体规划调整完善方案顺利批复实施。通过实施土地利用总体规划，严格执行土地用途管制制度，切实保护耕地，促进土地的科学合理利用。

邵阳市是湖南省粮食种植大市，市委市政府高度重视耕地保护，始终将其作为一项重大政治任务来抓。“十三五”期间，全市以规划为“龙头”统筹耕地保护工作，严格落实耕地保护责任目标，实现耕地不低于641.97万亩、永久基本农田不低于514.605万亩的目标。

“十三五”期间，全市共批准建设用地项目1183宗，占用耕地4.2203万亩，补充耕地4.2203万亩，实现耕地占补平衡。

耕地结构中水田占比大，水田占耕地总面积的77.94%。耕地主要集中分布在东部，其中隆回县、邵东市和邵阳县占比较多，三个县市耕地占全市耕地面积的43.72%。

2.用地保障能力不断提高

“十三五”期间，我市积极创新思想，主动作为，在严格控制建设用地总量的前提下，主动参与国家宏观调控，狠抓措施落实，保障稳增长、促改革、调结构、惠民生等各项政策措施落地，解决了一大批重点基础设施和社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业及新型城镇化、工业化发展用地需求。2016-2019年中心城区共批准建设用地743.4729公顷，年均供地185.8682公顷。

3.土地节约集约利用水平逐步提高

“十三五”期间，始终把节约集约用地放在首位，优化利用存量土地，多途径释放建设用地节约集约潜力，进一步加强建设项目用地预审制度，不断提升土地利用效率和节约集约水平，城镇存量土地得到了充分利用，农村居民点等低效用地使用效率得到了全面提升。2020年，邵阳市人均城乡建设用地面积81.42平方米/人，低于规划指标100平方米/人。

4.城镇空间“大格局”日益明显

“十三五”期间，《邵阳市域东部城镇群城镇体系规划（2016-2030）》和《邵阳市城市总体规划（2016-2030年）》顺利批复并实施。规划确定了邵阳市“一群一圈（东部城镇群和西部生态圈）、一主（中心城区）两副（武冈、邵东）多节点（其他县城）”的市域城镇格局。东部城镇群包括邵阳市区、邵东市、新邵县、隆回县、邵阳县，以占据全市40%的国土面积承担了市域62%的常住人口，GDP占全市的68%，规模工业企业数量占全市的72.5%，规模工业总产值占全市的75%，城镇规模及城市化水平相对较高，呈现城镇群集中发展趋势。西部生态圈包括武冈市、洞口县、新宁县、城步苗族自治县、绥宁县，人口分布较少，生态面积较多，以占据全市60%的国土面积仅承担了市域38%的常住人口。

5.生态环境、人文资源要素得到有力保护

邵阳市深入贯彻落实习近平生态文明思想和全国、全省生态环境保护大会精神，坚定不移走生态优先、绿色发展的道路。“十三五”期间，犬木塘水库工程正式开工，该工程是国家规划的172项重大水利工程之一，灌区工程主体位于衡邵干旱走廊中心地带，衡邵干旱走廊的综合治理对于发展生产、改善生活、修复生态具有重要的作用。湖南南山国家公园生态修复成效明显，关闭退出矿权15座、小水电1座、风电1处、旅游开发项目2个，完成生态移民搬迁125户522人，新增林地11000余亩、草地5000余亩，自然植被覆盖率由原来的91%提升至92.7%，为各类野生动植物繁衍生息提供了良好的环境。

邵阳市通过自然保护区、湿地、森林公园、重要生态功能区的划定，建成了森林、野生动植物、湿地等类型的自然保护地达32处，总面积2177.9平方公里，其中国家级自然保护地15处，总面积1550.72平方公里，省级自然保护地17处，总面积624.18平方公里；全市共有国家级湿地公园7个，总面积8406.9公顷；界定了55.52万公顷国家级、省级和市级公益林(地)。这些举措已成为保护自然生态系统的必然选择，为全市林业进一步又好又快发展指明了方向和拓展空间提供了经验及保障。

邵阳市历史人文资源丰富。有国家级历史文化名镇2个，国家级历史文化名村2处；省级历史文化名镇4处，省级历史文化名村7处。全国重点文物保护单位有12处、26个点；省级文物保护单位有59处；非物质文化遗产国家级名录14个、省级名录30个。历史文化名城名镇名村、文物保护单位、非物质文化遗产保护基本落实到位。

6.多规合一国土空间规划全面开展

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，邵阳市于2019年全面开展国土空间规划编制工作，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为“多规合一”的国土空间规划，完成了《邵阳市市辖三区城镇开发边界划定专题研究》《邵阳市市辖三区生态保护红线评估与调整专题研究》《邵阳市国土空间规划实施评估专题研究》《邵阳市资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价》《邵阳市普通国道、省道国土空间控制规划》等国土空间规划前期工作，为全市域国土空间规划体系的建立奠定了基础。

第二节　发展形势

1.“十四五”面临的发展形势

“十四五”时期，在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，邵阳进入推动高质量发展的战略攻坚阶段，生态文明建设和全面践行总体国家安全观任务加重，资源结构的调整、转型升级和全面深化改革加快，建设用地增量有限，推进存量挖潜任务艰巨，推进城市治理体系和治理能力现代化转型任务迫切。

国土空间规划体系进入全面构建阶段。根据我国国土空间规划体系构建进程，未来五年要健全完善国土空间规划编制体系、法规政策和技术标准体系，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，统一用途管制为手段的国土空间开发保护系统。

自然资源发展要素进入全面趋紧阶段。经济发展进入高质量发展阶段，资源环境约束日益趋紧，依赖扩大资源增量推动发展难以为继。“十四五”时期全面进入资源要素紧约束的发展阶段，邵阳市国土空间发展模式将以资源环境承载力为约束，倒逼土地利用方式由外延粗放式扩张向内涵式效益提升转变。

资源环境治理体系进入全面转型阶段。生态文明背景下，资源管理发展理念由传统资源要素型管理转向资源功能型管理，全面建立资源高效利用、保护和修复制度，健全治理监管体系、法规政策体系，建设推进治理体系与治理能力现代化进入全面转型阶段。

2.发展机遇

（1）国家发展格局：一带一路、中部崛起、长江经济带、粤港澳大湾区等战略机遇

“一带一路”倡议为邵阳加快发展提供了重要机遇。“一带一路”在已有东部沿海开放的基础上打通了中国南、北、西3个方向的国际通道，我国中西部地区将成为对外开放的窗口平台。湖南作为“一带一路”倡议的内陆经济腹地，正逐渐成为中部发展的带动核心与对外开放的前沿阵地，在强化对外开放、产业合作、协作交流等方面具备较强优势。邵阳应从以下方面抢抓“一带一路”倡议机遇：1）加速推进基础设施互联互通，借助怀邵衡铁路，联通中国-中亚经济走廊，完善路网布局，改善区域交通条件；2）提升对外贸易，打造对外开放平台，加强农业、工程机械、装备制造等行业国际产能合作；3）引资引技，吸收国际先进技术与管理模式，巩固并扩大打火机、发制品、箱包、鞋业、裘革五大优势产品出口；4）加强区域合作，拓展人文交流。强化产业链招商，培育壮大装备制造、中医药等新兴产业；优化外商投资环境；开展技术合作；加强文化旅游、医疗卫生、教育培育及政府间的合作；依托东盟各国邵商组织，开展区域合作。中部崛起战略助推邵阳高质量发展。自2006年中央明确“中部崛起”战略的“三基地、一枢纽”布局构想，经过十多年发展，中部地区在全国的地位进一步巩固提升。2016年，国务院印发《促进中部地区崛起规划（2016-2025年）》，再次强调“中部崛起”战略的重要性，提出全新的“一中心、四区”战略定位，努力把中部地区建设成为全国重要先进制造业中心、全国新型城镇化重点区、全国现代农业发展核心区、全国生态文明建设示范区、全方位开放重要支撑区。2019年5月21日，习近平总书记在南昌主持召开推动中部地区崛起工作座谈会，强调要贯彻新发展理念，推动高质量发展，不断增强中部地区综合实力和竞争力，奋力开创中部地区崛起新局面。

邵阳应积极响应“中部崛起”新时代要求，立足农业优势，响应“全国现代农业发展核心区”战略，严格底线管控，落实永久基本农田和耕地保护任务，整合农用土地，建设规模化、现代化绿色农业生产体系，打造湖南重要的农产品生产基地；立足生态资源优势，响应“生态文明建设示范区”战略，严守生态底线，着力发展生态经济，带动全域旅游发展，探索绿色发展途径。

长江经济带战略助力邵阳绿色发展。2016年出台的《长江经济带发展规划纲要》提出了“生态优先、流域互动、集约发展”的思路，确定了“一轴、两翼、三极、多点”的格局。2018年11月，中共中央、国务院明确要求充分发挥长江经济带横跨东中西三大板块的区位优势，以共抓大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。邵阳市位于“两翼”中的南翼（南翼以沪瑞运输通道为依托）通道上，属于“三极”（长株潭城市群、武汉城市群、成渝城市群等三大城市群）以外的地级城市，应当依托沪昆高速、二广高速、衡邵高速、沪昆高铁、怀邵衡铁路、洛湛铁路、呼南高铁等，主动加强与长江经济带的衔接，对接长株潭城市群、长三角城市群、武汉城市群、成渝城市群等，通过交通与产业的充分对接，促进城市与社会经济的快速发展，全面贯彻落实长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”指示精神的重要战略决策部署，肩负起国家绿色发展的重要战略使命。

粤港澳大湾区战略加速邵阳转型发展。2019年2月，中共中央国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着一个国际一流的产业湾区和世界级创新城市群，正逐渐走向世界区域竞争的舞台中央。大湾区建设的一大要务即发挥辐射引领作用，带动中南、西南地区发展，深化区域合作。武广高铁以及怀邵衡铁路的开通，大大缩短了邵阳与粤港澳大湾区的时空距离，为加速对接粤港澳大湾区发展战略提供了便利的交通条件。《湖南省对接粤港澳大湾区实施方案（2020—2025年）》，从构建便捷高效对接通道、推进现代产业协同发展、构建区域协同创新体系、促进区域旅游休闲康养联动、深化公共服务对接、共同深化改革开放、加大平台引领对接、共筑南岭生态安全屏障等八大领域出台30条具体实施措施。2019年7月29日至31日，“推进湘南湘西承接产业转移示范区对接粤港澳大湾区产业融合发展”高峰论坛系列活动在邵阳市举行，为邵阳市积极承接粤港澳大湾区产业转移提供了良好的机遇，邵阳市应抓住机遇，努力打造最优最好的营商环境，加速产业园区的建设，推动邵阳全域全面融入粤港澳大湾区，建设成为粤港澳大湾区产业转移的重要承载地。

（2）湖南发展格局：一带一部、三高四新、湘西开发新格局等战略机遇

“一带一部”引领邵阳创新发展。2013年11月初，习近平总书记在湖南视察时指出，希望湖南发挥作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部（即“一带一部”）的区位优势，抓住产业梯度转移和国家支持中西部地区发展的重大机遇，提高经济整体素质和竞争力，着力推进经济持续健康发展，加快形成结构合理、方式优化、区域协调、城乡一体的发展新格局。这是湖南实现科学发展的重要途径，也是湖南必须紧紧抓住并充分利用好的重大机遇。邵阳要加快培育东部城镇群，加快中心城区与新邵县城的融城发展，完善城市功能，积极融入环长株潭城市群，助力长株潭城市群发挥“一带一部”中的极核作用。同时，邵阳是沪昆高铁经济带的重要节点，是培育“大产业”的重要地带，邵阳应主动对接长株潭、辐射大湘西地区，在湖南省新的区域发展格局中有所作为。

“三高四新”战略定位和使命任务指引邵阳发展方向。2020年9月，习近平总书记在湘视察时勉励湖南打造“三个高地”、践行“四新”使命。湖南省委十一届十二次全会旗帜鲜明提出大力实施“三高四新”战略定位和使命任务，坚持创新引领开放崛起，着力打造国家重要先进制造业、具有核心竞争力的科技创新、内陆地区改革开放的高地，在推动高质量发展上闯出新路子，在构建新发展格局中展现新作为，在推动中部地区崛起和长江经济带发展中彰显新担当，奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的湖南新篇章。“三高四新”将新时代湖南在全国大格局中的角色定位、使命担当提升到了一个前所未有的高度，构成了“十四五”乃至更长时期湖南发展的指导思想和行动纲领。邵阳应充分发挥制造业优势，以智能制造、高端制造为统领，以产业链为抓手，加快推进制造业高质量发展，为实现“三高四新”战略定位和使命任务贡献邵阳力量。

湘西地区开发新格局推动邵阳共同富裕。2021年11月，湖南省委湖南省人民政府出台《关于新时代推进湘西地区开发形成新格局的意见》（湘发﹝2021﹞25号），提出打造湘西地区开发新格局，努力将湘西地区打造成脱贫地区高质量发展先行区、特色优势产业发展集聚区、绿色发展样板区和生态安全保障区、民族团结进步示范区、国际知名生态文化旅游目的地。邵阳应充分利用雪峰山地区旅游资源和品牌、“特种玻璃谷”和轻工产品出口基地等特色优势产业，加快交通、能源、物流等基础设施建设，增强发展能力，在湘西开发新格局中体现邵阳能力。

（3）邵阳发展格局：东部城镇群引领邵阳融合发展

东部城镇群包括邵阳市中心城区、邵东市、新邵县、隆回县、邵阳县，加快中心城区与周边四县的融合发展和交通体系构建，通过提高产业经济聚集能力和发展水平，成为长株潭辐射大湘西地区的重要产业转移承接地和带动邵阳市域发展的增长极，提升邵阳在省域格局中的整体水平和综合竞争力，带动大湘西地区加快发展，促进省域协调。

3.面临的挑战

（1）国内大循环为主体新发展格局下城市竞争加剧

新发展格局下城市竞争将进一步加剧，根据《中国城市竞争力报告No.18》对湖南省各市州城市进行比较分析的结果，长株潭城镇群优势明显，大湘西城镇群竞争优势不明显，湘中西南缺少强劲核心。邵阳市各分项指标在全省的排名情况是：综合经济竞争力列第11位，可持续竞争力列10位，宜居城市竞争力列10位，营商城市竞争力列第8位。邵阳属于竞争力较低的城市，应采取培育城市群，协调产业分工体系，强化中心城市的对策。

（2）疫情影响下，粤港澳大湾区产业转移速度放缓

受新冠疫情影响，全球供应链受到严重冲击，全球供应链出现本地化、区域化、分散化趋势，企业经营环境恶化，外迁趋势加强，而产业转移具有圈层效应，邵阳处于第三圈层，承接粤港澳大湾区产业转移短期内受疫情影响较大。邵阳应通过建立完善的承接产业转移平台以及产业园区等，提高自身的“硬实力”与“软实力”，吸引企业自主转移；结合自身的优势与现状，更好的发挥自己的比较优势。

（3）区域综合交通竞争力不足

各类交通方式缺乏协调，综合交通体系效能不足：邵阳含铁路、公路、水运、航空等多种交通运输方式，但各部分自成体系，缺乏统筹安排，未能形成高效的综合运输体系。东西方向对外运输通道中沪昆高铁距离主城区较远（邵阳北站距离市区50公里），沪昆高速为双向4车道，通行能力接近饱和，怀邵衡铁路运行时速低、动车车次少。南北方向运输通道中二广高速、洛湛铁路等既有道路设施等级低。武冈机场航线数量少，距离中心城区130公里，集疏运体系不足，群众出行不便。邵阳应通过推进内部交通互联互通，加快建设高速铁路大通道等措施，提升综合交通竞争力，增强交通枢纽效能。

第二章　总体要求

第一节　指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实习近平总书记对自然资源工作系列重要指示精神，认真落实省委、省政府和市委、市政府决策部署，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持以人民为中心，深化供给侧结构性改革，全面推进新常态下自然资源的各项工作，服务“三高四新”战略定位和使命任务，为邵阳经济持续健康发展与社会和谐稳定提供有力支撑和保障。

第二节　基本原则

坚持中央意志，国家立场。紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标、统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，构建以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。

坚持底线思维，绿色发展。立足资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，严守生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界等三条控制线，严格保护“两区”划定成果以及环境质量底线和资源利用上限，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，提升国土空间利用效率和自然资源利用水平。

坚持以人为本，和谐共生。把增强人民群众的获得感、幸福感、安全感作为自然资源国土空间规划的出发点和着力点，注重提供优质公共服务和人居环境。尊重、顺应自然和城乡发展规律，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，促进人与自然和谐共生。

坚持深化改革，创新驱动。坚定不移推进自然资源重点领域和关键环节改革，破除制约高质量发展的体制机制障碍，深化制度创新、科技创新、系统创新，加强自然资源治理能力现代化建设，持续增强事业发展动力和活力。

第三节　主要目标

按照高质量发展要求，以形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局为目标。围绕我市经济社会发展的总体目标和战略部署，在全面建成小康社会的基础上，未来五年统筹自然资源高效开发与合理保护，兼顾当前利益与长远发展，进一步提升自然资源基础性、全局性和战略性地位，确定“十四五”时期自然资源工作主要目标。

——以耕地保护为核心的自然资源保护体系更加完备。实行最严格的耕地保护制度，耕地保有量和永久基本农田保护面积、生态保护红线面积不低于省级下达目标。落实国土空间规划确定的建设用地规模、布局、结构和时序安排，推动存量建设用地盘活利用，单位国内生产总值（GDP）建设用地使用面积下降率达到省级下达标准，更加重视土地、矿产、森林、湿地等自然资源的保护和利用系统效率，全面维护生态安全格局。

——国土空间规划的引领和管控作用更加有效。深入推进区域协同发展，全力做好各级各类国土空间规划编制工作，优化国土空间开发保护格局，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，提升国土空间开发保护质量与效率，支撑经济高质量发展的空间格局基本形成。

——“两区一主一副多节点”城镇空间格局基本形成。协调三区三线，构建“两区一主一副多节点”城镇空间格局，突出未来重点发展方向，促进四邵（邵阳城区、新邵县、邵东市、邵阳县）同城发展。

——生态保护和修复成效不断显现。统筹“山水林田湖草”一体化保护和修复，推进矿山地质环境治理恢复，工矿废弃地复垦力度不断加大，历史遗留矿山生态修复达到60%以上。

——地质灾害防治能力进一步提高。基本建立科学高效的地质灾害风险防控体系，实现地质灾害防治从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，显著减轻地质灾害风险。

——全民所有自然资源资产管理体系基本建立。落实国家、省相关要求，深化全民所有自然资源资产有偿使用制度改革，完善资源价格、收益分配与补偿机制，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

——自然资源管理效能显著提高。国土空间规划和自然资源的法规体系更加完备，依法行政和科学决策能力显著提高，土地督察制度和执法监管体系不断健全，违法违规行为得到有效遏制，行政审批效能不断提升。

注：邵阳市国土空间总体规划正在深化完善中，涉及土地相关指标省级尚未明确，未来以批复的邵阳市国土空间总体规划确定的指标为准。

第三章　加强自然资源资产管理

落实“健全自然资源资产管理体制”的要求，按照国家、省关于自然资源资产产权制度改革的总体部署，积极推进落实全民所有自然资源资产管理体系。以调查监测和确权登记为基础，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，支撑和保障自然资源集约开发利用和生态保护修复。

第一节　推进自然资源调查监测、确权登记工作

开展自然资源统一调查监测评价。按照国家统一的自然资源分类标准，贯彻落实自然资源调查监测评价制度，充分利用现有相关自然资源调查成果，根据国家、省部署安排，开展自然资源调查，掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。依照国家自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算，编制自然资源资产负债表。建立自然资源动态监测制度，及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。执行国家统一权威的自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。

开展自然资源统一确权登记，建设确权登记信息数据库。根据《邵阳市自然资源统一确权登记工作实施方案》，对本行政区内除有自然资源部、省自然资源厅直接开展确权登记之外的自然保护地、水流、湿地、草原以及市级登记范围内探明储量的矿产资源、本行政区域内已经登记发证的国有森林资源（探索补充登记）、尚未颁发林权权属证书的森林资源开展确权登记。清晰界定各类自然资源资产的产权主体，划清所有权、使用权边界。健全自然资源确权登记信息管理基础平台，构建信息共享机制，提升公共服务能力和水平。

第二节　深化全民所有自然资源有偿使用制度

落实自然资源产权制度改革。完善落实建设用地使用权转让、出租抵押、二级市场规则，健全服务体系，提高集约节约利用水平。健全自然资源资产产权体系与国土空间规划和用途管制相衔接，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

扩大国有建设用地有偿使用范围。加强对扩大国有建设用地有偿使用范围的宣传。积极推动公共服务项目有偿使用。对可以使用划拨建设用地的项目，鼓励以出让、租赁等有偿方式供应土地，进一步缩小国有建设用地划拨范围。落实自然资源部鼓励国有建设用地有偿使用的部署。

第三节　健全自然资源资产监管和法规体系

健全自然资源资产监管体系。发挥人大、行政、监察、司法、审计和社会监督作用，形成监管合力。根据法律授权和代理行使自然资源资产所有权制度，建立自然资源资产管理考核评价制度，持续推进领导干部自然资源资产离任审计，落实党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。充分利用大数据等现代信息技术，建立统一的自然资源三维时空数据库，提升监督管理效能。完善自然资源行政执法与刑事司法无缝衔接机制，实现信息共享、案情通报、案件移送。加强自然资源督察，完善自然资源资产督察执法体制，加强督察执法队伍建设，严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。

完善自然资源资产产权法规体系。根据国家法律法规、政策文件和自然资源资产产权制度改革进程，适时制定、修订、废止地方性法规、政府规章和规范性文件。建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有机衔接、相互协调的多元化自然资源资产产权纠纷解决机制，建立各级人民政府牵头、多部门配合的权属纠纷调处机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。

第四章　强化高质量发展资源要素保障

第一节　加强重大发展战略要素保障

强化空间布局保障。围绕国家、省和市重大战略，在各级国土空间规划中合理布局战略预留空间。统筹城乡建设用地规模和布局，全面保障重大项目用地需求，实施差异化资源要素配置，全力支持重大战略实施。

精准有效配置资源。保障产业园区用地需求，推行“周转用地+标准地+弹性供地”产业园区用地政策，根据产业园区近三年平均供地水平，分类预安排新增建设用地周转指标。引导各类工业项目在园区内集中布局，推动具备条件的园区向城市综合功能区、产业生态园区转型，推进产城融合。全力保障交通、能源、水利、信息、公共服务等基础设施建设用地需求。支持西部生态圈建设成为国际知名生态文化旅游目的地，保障文化旅游发展用地需要。

完善要素保障机制。大力盘活存量土地，增加建设用地有效供给。分类盘活存量工业用地，探索处理历史遗留违法用地的办法。开展全市耕地占补平衡攻坚行动，摸清全市耕地后备资源底数，充分挖掘宜耕后备资源潜力，因地制宜统筹实施土地开垦、土地综合整治等补充耕地项目，全面落实耕地占补平衡。加大重大发展战略产业和基础设施项目要素服务指导，优化整合用地用林等各类审批事项，全力保障重大战略实施。

第二节　强化重大项目要素保障

加强重大项目要素保障。完善重大项目用地保障服务机制，强化重大项目用地统筹协调和工作调度。加强重大项目用地前端服务指导，扩充重大项目用地服务专班，加大重大产业和基础设施项目的指导和主动服务频次。健全完善重大项目用地审批责任体系、服务体系、评估体系、技术支撑体系，开通并优化重大建设项目行政审批服务绿色通道，提高建设用地审批效率。

建立重大项目用地全生命周期监管机制。建立全市重大项目用地服务监测“一张图”信息系统，对建设项目从立项、选址和预审、建设用地报批、征收、供地、用地规划许可、工程规划许可、建设工程规划核实、不动产登记等九个阶段进行全过程跟踪，同时运用动态监测手段，联合多部门信息共享，实现对重大项目用地审批环节全流程跟踪和合同履约行为的动态监管。

完善重大项目要素保障政策。加强国土空间总体规划对详细规划、相关专项规划的指导和约束，统筹保障重大项目合理用地需求。改革土地计划管理方式，对重大项目用地做到应保尽保。健全重大项目要素保障机制，建立健全重大项目与土地、矿产、林地等自然资源要素供给的联动保障机制。完善重大项目先行用地审批机制，为项目开工建设提供用地保障。

第三节　助力乡村振兴战略实施

加强村庄规划引导。统筹县域城镇和村庄规划建设，有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制和审查报批，在确保规划质量的前提下，有序推进村庄规划全覆盖，确保乡村发展有遵循、乡村建设有依据。依托“村庄规划综合服务团”挂点服务，加大对乡村规划师队伍的培训、指导和工作保障。在规划中有效利用农村零星分散的存量建设用地，统筹考虑农村住宅和居民点建设、乡村基础设施和公共服务设施对建设用地的合理需求，优化乡村生活空间布局，严格保护农业生产空间和乡村生态空间，科学划定养殖业适养、限养、禁养区域。保留乡村特色风貌，合理保护和开发历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等。

巩固拓展脱贫攻坚成果。强化易地扶贫搬迁后续扶持，进一步完善集中安置区公共服务和配套基础设施。做好自然资源保障体制机制和政策供给的有效衔接，增强政策的延续性和扩展性。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，统筹保障脱贫地区用地，继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标交易政策。支持脱贫地区广泛采取以工代赈方式开展林草基础设施等项目建设，吸纳更多脱贫人口参与生态保护修复重大工程建设，支持自然保护地管理机构开发公益就业岗位，稳定生态护林员政策。

加强乡村振兴要素保障。在坚守耕地保护红线和生态保护红线、坚持集约节约用地的前提下，保障农村产业发展用地合理需求。县乡级国土空间规划安排不少于10%的建设用地指标，重点支持乡村一二三产业融合发展需求。坚持存量优先、控制增量，统筹城乡产业发展，合理安排农村产业用地布局，引导工业向城镇产业空间集聚，合理保障农村新产业新业态发展用地。在乡镇国土空间规划中预留不低于2%、不高于5%的规划建设用地机动指标，专项用于利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必需的配套设施。用地指标实行不落图的“实用实销”制度。结合乡村产业发展用地需求，研究点状供地、土地复合利用的落实措施，切实为乡村一二三产业融合发展提供用地保障。

健全城乡统一的建设用地市场。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。建立土地征收公共利益用地认定机制，逐步缩小土地征收范围。推动城乡土地要素有序流动，加快城乡融合发展，增强乡村经济发展活力，促进乡村振兴。

第四节　合理安排土地储备

完善土地收储制度改革，探索多样化土地收储路径。围绕“十四五”规划重大战略实施，强化土地储备计划管理，编制储备土地工作方案，合理确定土地储备总体规模。按照轻、重、缓、急原则做好土地储备近、中、远期规划，科学制定“十四五”期间的土地储备工作方案和年度实施计划。

优化土地储备结构，注重发挥本阶段城市土地储备作用。编制片区开发实施方案，进一步优化土地储备结构，实现居住、商业、公益性用地的结构平衡。充分整合和利用好城市储备土地资源，既要满足城市用地中长期的需要，又要集中精力解决当前基础设施、公益设施投入的资源来源。重点推进双清白马片区、北塔雪峰片区、大祥桃花片区、犬木塘水利工程周边区域片区开发。

加强储备土地前期开发，实现“净地”出让。以片区收储和综合开发为主导，储备土地供应前，建议完成储备地块内的土地平整工作，并在市政府的统一协调决策下，完善储备地块周边基础配套设施建设，实现“净地”出让。

加强储备土地运营管理。结合储备地块和周边资源，加强土地市场信息综合分析及土地市场研判，合理掌握土地出让、供应时机。土地储备期间，加强储备土地的宣传推介，提升土地价值和市场预期，确保土地资产保值增值。

第五节　落实最严格的节约集约用地制度

严格控制新增建设用地。严格控制建设用地总量和强度，减少新增建设用地配置比例，整合挖掘闲置建设用地规模，严格执行产业控制标准，在项目投入、产出、税收等方面加强土地供应把关，积极推进建设项目节地评价工作，发挥节地评价对新增项目用地的准入门槛作用，精准核实用地规模。“十四五”期间，全市新增建设用地总量不超过省级下达任务。

积极推进存量用地再开发利用。继续实施“增存挂钩”制度，持续开展存量闲置土地“三清单三行动”，建立健全存量土地盘活与规划建设用地规模指标奖励、年度新增建设用地计划指标安排、能耗指标和林地指标奖励挂钩制度。充分利用城乡建设用地增减挂钩、农村建设用地整治、工矿废弃地复垦利用等工作，深度整合土地资源，有效推进建设用地减量化。大力盘活利用存量建设用地，推进建设用地二级市场改革试点，促进批而未征、征而未供、供而未用的土地有效利用和城镇低效用地再开发。各县、市（区）应加快推进存量用地再开发利用专题研究，加大闲置土地处置力度，切实提高土地节约集约利用水平和产出效益，改善城镇人居环境，提升邵阳市城市品位。

严控项目用地准入和用地规模。为严格规范建设用地管理，提高土地利用效率，推进节约集约用地制度建设，严格按照《工业项目用地控制指标》和工业用地出让最低价标准、《湖南省建设用地控制指标》等相关规定要求，严格执行工业、教育、卫生等建设项目用地标准，严格控制建设项目用地规模。凡纳入《禁止用地项目目录》，不符合《限制用地项目目录》规定条件，投资强度、容积率、建筑系数、行政办公生活服务设施用地所占比重、绿地率不符合工业项目建设用地控制指标要求的，均不得办理土地审批、供应和用地手续。

加强土地节约集约利用评价考核管理。强化单位GDP建设用地下降率、单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核，将考核结果作为年度土地利用计划分配的重要依据以及地方政府政绩考核的重要内容。继续开展开发区土地集约利用评价，将税收情况纳入土地节约集约利用评价，制定和实施差别化的奖惩政策。完善城市节约集约用地评价更新制度，探索开展村庄建设用地节约集约利用评价。开展自然资源节约集约示范县（市）创建，推广节约集约用地经验做法。

第五章　优化国土空间布局

第一节　立足资源禀赋，推进区域协同发展

东部协同娄底，构建湘中城市群；西部联动桂北地区，打造世界级旅游目的地。

东部以邵阳市东部城镇群为基础，联动娄底城镇带，共同打造国家级高端装备制造产业基地，重点承接发展工程机械、纺织机械、液压基础件、汽车及零部件、电气设备制造等产业，主动承接粤港澳大湾区、长三角经济区、长株潭高端资源要素外溢，立足优势产业基础，依托邵阳沪昆百里工业走廊基础，形成邵娄产业拓展走廊，推动形成邵娄“协同发展共享服务平台”，打造湖南省中部经济发展的中枢核心，成为长株潭核心区辐射湘西地区发展的支点，撬动湖南省整体经济均衡发展。

西部联动桂北旅游洼地，对外推动张家界—崀山—桂林旅游专线的建设，融入湘桂旅游大格局，对内促进邵阳市西部地区与桂林市北部旅游洼地地区的联合，联动资源县、龙胜县旅游资源，建设邵阳—龙胜—资源的快速交通体系，形成以崀山为核心引领，南山、资源县、龙胜县等多要素支撑的湘西南、桂北世界旅游目的地。

第二节　构建国土空间开发保护新格局

贯彻实施湖南省主体功能区规划，以“双评价”（资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价）、“双控”（建设用地总量和强度）和“三线”（耕地保护红线、生态保护红线、城市开发边界）为基本约束，在保障重点建设项目、基础设施和民生用地的基础上，合理安排生产、生活、生态用地空间。

构建生态安全格局。坚定“保护与发展”并行策略，保护区域生态大格局，联动武陵-雪峰生态廊道，加强区域生态整体保护，构建湘西南—桂北生态斑块之间的联系通道，凸显区域屏障功能，预留动物迁徙廊道，保护生物跳板，修复动植物栖息地。邵阳、娄底、益阳同属于资江流域，推动三者共同承担环境联合整治的责任，共同构建资江生态保护廊道。邵阳生态重要性等级以高度重要至不重要依次占比为：37.16:25.80:4.93:32.11，高度重要区域主要分布在西南和西北地区，其中又以城步苗族自治县、绥宁县、新宁县、洞口县和新邵县为主要分布地；邵阳生态敏感性等级以极敏感至不敏感依次占比为：0.12:0.06:2.49:10.70:86.63，极敏感和高度敏感区域呈点状分布在城步苗族自治县、隆回县、新邵县、新宁县和邵东市，中度敏感性呈块状分布在新宁县、城步苗族自治县；邵阳生态安全等级高值区域面积3461.07km²，主要呈点状分布在城步、绥宁和新宁南部；生态安全等级中值区域面积9290.70km²，主要呈块状分布在西南区域；生态安全等级低值区域面积8074.25km²，主要分布在市域中部和东北部区。通过生态重要性、敏感性以及安全等级分析，确定构建邵阳“一屏一廊多点”的生态格局。全面完成我市生态保护红线划定工作，生态保护红线面积不低于省级下达目标。